19.12.2011

Päätös, josta valitetaan

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 12.5.2010 nro 10/0333/3

Hakemus hallinto-oikeudelle

T , joka on syntynyt 15.11.1946, on Hämeenlinnan hallinto-oikeudelle 16.10.2009 saapuneessa hakemuksessaan pyytänyt hallinto-oikeutta vahvistamaan, että hän on velvollinen eroamaan keskusrikospoliisiin sijoitetusta rikosylikomisarion virastaan vasta täyttäessään 68 vuotta.

Poliisin hallinnosta annetun asetuksen 24 §:n mukaan rikosylikomisario on velvollinen eroamaan virasta täytettyään 63 vuotta. Hänellä tulee olla oikeus jäädä vanhuuseläkkeelle valtion eläkelain 8 §:ssä säädetyllä tavalla 63 - 68 vuoden ikäisenä.

Valtion eläkelain 8 §:n sanamuodon mukaan jonkin ammattiryhmän eroamisiän noudattamisesta päättää asianomainen virkamies itse. Erityinen eroamisikä on virkamiehelle oikeus, ei velvollisuus.

Keskusrikospoliisin rikosylikomisarion eroamisiästä on säädetty poliisin hallinnosta annetussa asetuksessa. Valtion eläkelaissa vanhuuseläkeoikeudesta on säädetty laissa. Asetuksen sanamuoto on selvästi ristiriidassa lain kanssa, eikä asetusta saa perustuslain 107 §:n perusteella soveltaa. Poliisin hallinnosta annetun asetuksen eroamisikää koskevaa säännöstä ei voida tulkita virkamiestä velvoittavaksi, koska perustuslain 80 §:n mukaan yksityiselle annettavista velvollisuuksista (eroaminen virasta) on säädettävä lailla. Jos asetus tulkitaan virkamiestä velvoittavaksi säännökseksi, se asettaa poliisimiehet eriarvoiseen asemaan muiden virkamiesryhmien kanssa, mikä on ongelmallista perustuslain 6 §:ssä säädetyn yhdenvertaisuusperiaatteen kannalta.

Asetuksen tulkinta ainoana velvoittavana säännöksenä loukkaisi T:n perustuslailla suojattuja ihmisoikeuksia ja sillä olisi kolmen alaikäisen lapsen isälle oleellinen merkitys eläkkeen kannalta.

Sisäasiainministeriön poliisiosasto on antamassaan selityksessä todennut, että keskusrikospoliisin päällystöön kuuluvan virkamiehen eroamisikää koskevat velvoittavat säännökset sisältyvät valtion virkamieslakiin ja sen asetuksenantovaltuutukseen perustuvaan poliisin hallinnosta annetun asetuksen 24 §:n 2 momenttiin. Yleistä eläkeikää alemmaksi säädetty pakollinen eroamisikä on käytännössä myös eläkeikä, minkä vuoksi valtion eläkelaissa on säädetty oikeudesta jäädä eläkkeelle eroamisiässä - ei oikeudesta valita, noudattaako eroamisikää vai ei.

T:n esittämiin perustuslain 6 ja 107 §:n vastaisuutta koskeviin valitusperusteisiin liittyen sisäasiainministeriön poliisiosasto on viitannut 1.9.2009 asettamaansa lainsäädäntöhankkeeseen ja todennut, että perustuslakivaliokunta on puolustusvoimissa jo toteutetun ja rajavartiolaitoksessa vireillä olevan eroamisikiä koskevan sääntelyn säädöstason muutoksen yhteydessä katsonut, että tehtävien hoitamiseen liittyvien erityisten vaatimusten vuoksi aikaisemmin asetuksella säädetyt eroamisiät ovat perusteltuja.

Eräiden poliisimiesten eroamisikää koskevan lainsäädäntöhankkeen valmistelutoimenpiteenä hankitusta oikeuskanslerin lausunnosta ilmenee, että valtion virkamieslain 35 §:ää on muutettu perustuslain voimaantulon jälkeen 30.7.2004 annetulla lailla (682/2004). Muutos oli pieni osa laajempaa valtion eläkelain ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamista koskenutta hallituksen esitystä, minkä vuoksi eroamisikää koskeva lainmuutos voitiin toteuttaa ilman perustuslakivaliokunnan myötävaikutusta. Pykälän 2 momenttia ei asiallisesti muutettu tuossa yhteydessä. Oikeuskanslerin lausunnon mukaan eduskunnan perustuslakivaliokunnan kanta virkamiehen oikeusaseman perusteista ja erityisesti virkamiesten yleistä eroamisikää alempien eroamisikien säädöstasolle asettamat vaatimukset ovat synnyttäneet tarpeen myös valtion virkamiesten yleistä oikeusasemaa koskevan valtion virkamieslain täsmentämiselle niin, että lain 35 §:n 2 momentissa oleva asetuksenantovaltuus poistetaan ja yleistä eroamisikää alempia eroamisikiä koskeva sääntely toteutetaan lain tasolla.

T:lle on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään vahvistanut, että T:n keskusrikospoliisin rikosylikomisarion virkasuhteeseen sovelletaan valtion virkamieslain 35 §:n 1 momentissa säädettyä 68 vuoden yleistä eroamisikää.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat säännökset

Valtion virkamieslain 35 §:n 1 momentin mukaan virkamiesten yleinen eroamisikä on 68 vuotta.

Saman pykälän 2 momentin mukaan asetuksella voidaan säätää, että virassa, jonka laatu sitä vaatii, eroamisikä on yleistä eroamisikää alempi.

Pykälän 3 momentin mukaan virkamiehen virkasuhde päättyy ilman irtisanomista tai muuta virkasuhteen päättymistä tarkoittavaa toimenpidettä sen kuukauden päättyessä, jonka aikana virkamies saavuttaa eroamisiän.

Poliisin hallinnosta annetun asetuksen 24 §:n 2 momentin mukaan keskusrikospoliisin päällystöön kuuluva poliisimies keskusrikospoliisin päällikköä lukuun ottamatta on velvollinen eroamaan virastaan täyttäessään 63 vuotta.

Valtion eläkelain 8 §:n 1 momentin mukaan työntekijällä on oikeus jäädä vanhuuseläkkeelle 63 - 68 vuoden iän täyttämistä seuraavan kalenterikuukauden alusta. Työntekijällä on oikeus jäädä vanhuuseläkkeelle jo mainittua aikaisemmin, jos hän on saavuttanut eroamisikänsä.

Suomen perustuslain 80 §:n 1 momentin mukaan tasavallan presidentti, valtioneuvosto ja ministeriö voivat antaa asetuksia tässä perustuslaissa tai muussa laissa säädetyn valtuuden nojalla. Lailla on kuitenkin säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan.

Suomen perustuslain 106 §:n mukaan jos tuomioistuimen käsiteltävänä olevassa asiassa lain säännöksen soveltaminen olisi ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa, tuomioistuimen on annettava etusija perustuslain säännökselle.

Suomen perustuslain 107 §:n mukaan jos asetuksen tai muun lakia alemmanasteisen säädöksen säännös on ristiriidassa perustuslain tai muun lain kanssa, sitä ei saa soveltaa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa.

Lainvalmisteluasiakirjojen kannanotot

Hallituksen esityksessä uudeksi Suomen Hallitusmuodoksi (HE 1/1998 vp) on todettu 106 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa, että ehdotettu säännös tulisi sovellettavaksi vasta silloin, jos perustuslain ja lain välistä ristiriitaa ei ole mahdollista poistaa perustuslainmukaisen tai perusoikeusmyönteisen tulkinnan avulla. Lain säännöksen soveltamatta jättämisen edellytyksenä olisi tällöin, että ristiriita olisi ilmeinen. Säännös ei siten antaisi oikeutta jättää lakia soveltamatta pelkästään tulkinnanvaraisen ristiriidan perusteella. Ilmeisyysvaatimus edellyttää, että ristiriita on selvä ja riidaton. Ristiriidan ilmeisyyttä arvioitaessa on otettava huomioon lakien perustuslainmukaisuuden ennakkovalvonta ja erityisesti perustuslakivaliokunnan asema tässä valvonnassa. Säännöksen tarkoituksena ei ole heikentää perustuslakivaliokunnan johtavaa asemaa lakien perustuslainmukaisuuden ennakkovalvonnassa, eikä luoda perustuslakivaliokunnan ja tuomioistuinten välille kilpailuasemaa. Siten on selvää, ettei lain soveltamisen ja perustuslain ristiriitaa voida pitää säännöksen tarkoittamassa mielessä ilmeisenä, jos perustuslakivaliokunta on ottanut siihen kantaa lain säätämisvaiheessa ja katsonut, ettei ristiriitaa ole olemassa. Jos nimittäin perustuslakivaliokunta on perustellusti asettunut tietylle kannalle perustuslain tulkinnassa, ei vastakkaista kantaa voida pitää edellä esitetyllä tavalla selvänä ja riidattomana. Myös muilla lain säätämisvaiheessa esitetyillä kannanotoilla, esimerkiksi hallituksen esityksen säätämisjärjestysperusteluilla, voi olla merkitystä arvioitaessa sitä, voidaanko väitettyä ristiriitaa lain soveltamisen ja perustuslain kanssa pitää ilmeisenä. Tällöin on otettava huomioon myös lain säätämisajankohta. Mitä vanhemmasta laista on kysymys, sitä vähemmän merkitystä on lain säätämisen jälkeen mahdollisesti toteutuneiden perustuslain muutosten ja perustuslain tulkintojen myöhemmän kehityksen vuoksi annettavissa säätämisvaiheen kannanotoille. Perustuslakivaliokunta on edellä mainitusta hallituksen esityksestä antamassaan lausunnossa (PeVL 10/1998 vp) todennut etusijan antamisen perustuslaille edellyttävän, että lain säännöksen soveltaminen tuossa yksittäistapauksessa olisi ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa. Ilmeisyysvaatimus tarkoittaa sitä, että lain säännöksen ristiriita perustuslain kanssa on selvä ja riidaton ja siksi helposti havaittavissa eikä esimerkiksi oikeudellisena kysymyksenä tulkinnanvarainen. Ristiriidan ilmeisyyttä arvioitaessa on merkitystä sillä, onko perustuslakivaliokunta lain säätämisvaiheessa tutkinut asian valtiosääntöoikeudelliselta kannalta. Jos valiokunta on tällöin todennut lain perustuslainmukaisuuden, ei vastakkaista kantaa voida pitää tarkoitetulla tavalla selvänä ja riidattomana siltä osin kuin valiokunta on arvioinut tuomioistuimen käsiteltävänä olevassa yksittäistapauksessa esillä olevan kaltaista tulkintatilannetta.

Oikeudellinen arviointi

Valtion eläkelain 8 §:n 1 momentti koskee vanhuuseläkkeen myöntämisen edellytyksenä olevaa ikää eikä virkamiehen eroamisikää eli ikää, jonka saavutettuaan virkamies on velvollinen eroamaan virastaan. Virkamiehen eroamisiästä on säädetty valtion virkamieslain 35 §:ssä. Poliisin hallinnosta annetun asetuksen 24 §:n 2 momentin säännös eroamisiästä perustuu valtion virkamieslain 35 §:n 2 momentissa olevaan valtuutukseen säätää asetuksella yleistä eroamisikää alemmasta eroamisiästä. Poliisin hallinnosta annetun asetuksen säännös keskusrikospoliisin päällystöön kuuluvan poliisimiehen eroamisiästä ei siten ole ristiriidassa lain kanssa.

Valtion virkamieslain 35 §:n 2 momentissa oleva asetuksenantovaltuutus koskee nimenomaan ja ainoastaan virkamiehen eroamisikää. Sen nojalla annetun asetuksen eroamisikää koskevan säännöksen soveltamatta jättäminen perustuslain vastaisena merkitsisi tämän vuoksi välttämättä kannanottoa myös eduskunnan tavallisena lakina säätämän valtuutussäännöksen perustuslainmukaisuuteen. Tästä seuraa, että poliisin hallinnosta annetun asetuksen 24 §:n 2 momentissa säädetty keskusrikospoliisin päällystöön kuuluvan poliisimiehen eroamisikä voidaan jättää soveltamatta vain, jos lain soveltaminen käsiteltävänä olevassa asiassa olisi muutoin perustuslain 106 §:ssä tarkoitetuin tavoin ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa.

Suomen perustuslain 80 §:n 1 momentin mukaan yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista on säädettävä lailla. Eduskunnan perustuslakivaliokunta on puolustusvoimalakia ja eräitä siihen liittyviä lakeja koskevasta hallituksen esityksestä antamassaan lausunnossa (PeVL 51/2006 vp) todennut, että perustuslain 80 §:n 1 momentin säännös lain alasta kattaa perustuslakiesityksen nimenomaisen perustelumaininnan ja valiokunnan siihen pohjautuvan lausuntokäytännön mukaan myös virkamiehen oikeusaseman perusteet. Perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan virkamiehen eroamisikä kuuluu kiistatta näihin perusteisiin. Lausunnossaan rajavartiointia koskevaa lainsäädäntöä sekä eräiden siihen liittyvien lakien muuttamista koskevasta hallituksen esityksestä (PeVL 9/2009 vp) perustuslakivaliokunta on samoin katsonut, että virkamiehen eroamisiästä tulee kiistatta säätää lain tasolla.

Perustuslakivaliokunta on valtion virkamieslain säätämiseen johtaneesta lakiehdotuksesta antamassaan lausunnossa (PeVL 5/1994 vp) katsonut ehdotetun lain olevan säädettävissä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Tästä seikasta ei voida kuitenkaan tehdä sitä päätelmää, ettei valtion virkamieslain (750/1994) eroamisikää koskeva valtuutussäännös olisi ilmeisessä ristiriidassa myöhemmin 1.3.2000 voimaan tulleen perustuslain 80 §:n 1 momentin kanssa. Lausunnossaan perustuslakivaliokunta ei ottanut kantaa lakiehdotukseen sisältyneisiin, aikaisempaa sääntelyä vastanneisiin säännöksiin virkamiehen eroamisiästä. Perustuslakivaliokunta on edellä todetuin tavoin ottanut myöhemmässä lausuntokäytännössä uuden perustuslain voimaantultua nimenomaisesti kantaa virkamiehen eroamisikää koskevan sääntelyn säädöstasoon. Kyseiset kannanotot ovat koskeneet valtion virkamieslain soveltamisalaan kuuluvia virkasuhteita, joita koskevasta eroamisiästä oli aikaisemmin säädetty valtion virkamieslaissa olevan valtuutussäännöksen nojalla. Perustuslakivaliokunta on pitänyt kiistattomana sitä, että virkamiehen eroamisiästä tulee säätää lailla.

Sillä seikalla, että valtion virkamieslain 35 §:ää on muutettu lailla 682/2004, ei ole ratkaisevaa merkitystä tässä asiassa, koska pykälään tehdyt muutokset olivat vain teknisiä eikä lakia koskevassa hallituksen esityksen säätämisjärjestystä koskevissa perusteluissa käsitellä lainkaan eroamisikiä koskevan sääntelyn perustuslainmukaisuutta.

Kysymyksessä olevan asetuksen säännöksen soveltamisessa ilmennyttä ristiriitaa perustuslain kanssa on näissä oloissa pidettävä perustuslain 106 §:ssä tarkoitetuin tavoin ilmeisenä. Perustuslain 80 §:n 1 momentti edellyttää, että T:n keskusrikospoliisin rikosylikomisarion virkasuhteeseen sovelletaan poliisin hallinnosta annetussa asetuksessa säädetyn eroamisiän asemesta laissa säädettyä eroamisikää. Muun soveltuvan lain säännöksen puuttuessa hänen virkasuhteeseensa on sovellettava valtion virkamieslain säännöstä virkamiehen yleisestä eroamisiästä.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Valtion virkamieslaki 35 §
Asetus poliisin hallinnosta 24 § 2 momentti
Suomen perustuslaki 80 § 1 momentti, 106 § ja 107 §
Hallintolainkäyttölaki 69 §

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Lausuminen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta T:n vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. Pääasia

Sovellettavat säännökset

Suomen perustuslaki

Perustuslain 6 §:n 1 momentin mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. Säännöksen 2 momentin mukaan ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan muun muassa iän perusteella.

Perustuslain 80 §:n 1 momentin mukaan tasavallan presidentti, valtioneuvosto ja ministeriö voivat antaa asetuksia tässä perustuslaissa tai muussa laissa säädetyn valtuuden nojalla. Lailla on kuitenkin säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan.

Perustuslain 106 §:n mukaan, jos tuomioistuimen käsiteltävänä olevassa asiassa lain säännöksen soveltaminen olisi ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa, tuomioistuimen on annettava etusija perustuslain säännökselle.

Perustuslain 107 §:n mukaan, jos asetuksen tai muun lakia alemmanasteisen säädöksen säännös on ristiriidassa perustuslain tai muun lain kanssa, sitä ei saa soveltaa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa.

Valtion virkamieslaki

Valtion virkamieslain 35 §:n 1 momentin mukaan virkamiesten yleinen eroamisikä on 68 vuotta. Pykälän 2 momentin mukaan asetuksella voidaan säätää, että virassa, jonka laatu sitä vaatii, eroamisikä on yleistä eroamisikää alempi. Saman pykälän 3 momentin mukaan virkamiehen virkasuhde päättyy ilman irtisanomista tai muuta virkasuhteen päättymistä tarkoittavaa toimenpidettä sen kuukauden päättyessä, jonka aikana virkamies saavuttaa eroamisiän.

Poliisin hallinnosta annettu asetus

Poliisin hallinnosta annetun asetuksen 24 §:n 1 momentin (1273/1997) mukaan alipäällystöön ja miehistöön kuuluva poliisimies on velvollinen eroamaan täyttäessään 60 vuotta. Pykälän 2 momentin (74/2008) mukaan keskusrikospoliisin, suojelupoliisin, liikkuvan poliisin tai Poliisiammattikorkeakoulun päällystöön kuuluva poliisimies sekä paikallispoliisin päällystöön kuuluva poliisimies, keskusrikospoliisin, suojelupoliisin ja liikkuvan poliisin päällikköä, nimismiestä, poliisipäällikköä ja apulaispoliisipäällikköä lukuun ottamatta, on velvollinen eroamaan virastaan täyttäessään 63 vuotta.

Yhdenvertaisuuslaki

Yhdenvertaisuuslailla on siltä osin kuin esillä olevassa asiassa on kysymys pantu kansallisesti täytäntöön jäljempänä selostettu neuvoston direktiivi 2000/78/EY yhdenvertaista kohtelua työssä ja ammatissa koskevista yleisistä puitteista. Yhdenvertaisuuslain säännöksiä sovellettaessa on huomioon otettava unionin tuomioistuimen mainittua direktiiviä koskeva oikeuskäytäntö.

Yhdenvertaisuuslain 2 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan lakia sovelletaan sekä julkisessa että yksityisessä toiminnassa muun muassa, kun kysymys on työhönottoperusteista, työoloista tai työehdoista taikka uralla etenemisestä.

Yhdenvertaisuuslain 6 §:n 1 momentin mukaan ketään ei saa syrjiä muun muassa iän perusteella.

Saman pykälän 2 momentin mukaan syrjinnällä tarkoitetaan muun ohessa:
1) sitä, että jotakuta kohdellaan epäsuotuisammin kuin jotakuta muuta kohdellaan, on kohdeltu tai kohdeltaisiin vertailukelpoisessa tilanteessa (välitön syrjintä);
2) sitä, että näennäisesti puolueeton säännös, peruste tai käytäntö saattaa jonkun erityisen epäedulliseen asemaan muihin vertailun kohteena oleviin nähden, paitsi jos säännöksellä, perusteella tai käytännöllä on hyväksyttävä tavoite ja tavoitteen saavuttamiseksi käytetyt keinot ovat asianmukaisia ja tarpeellisia (välillinen syrjintä).

Lain 7 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan yhdenvertaisuuslaissa tarkoitettuna syrjintänä ei pidetä tavoitteiltaan oikeutettua ja oikeasuhtaista erilaista kohtelua, joka perustuu työtehtävien laatua ja niiden suorittamista koskeviin todellisiin ja ratkaiseviin vaatimuksiin. Momentin 3 kohdan mukaan laissa tarkoitettuna syrjintänä ei myöskään pidetä ikään perustuvaa erilaista kohtelua silloin kun sillä on objektiivisesti ja asianmukaisesti perusteltu työllisyyspoliittinen taikka työmarkkinoita tai ammatillista koulutusta koskeva tai muu näihin rinnastettavaa oikeutettu tavoite tai kun erilainen kohtelu johtuu sosiaaliturvajärjestelmien eläke- tai työkyvyttömyysetuuksien saamisedellytykseksi vahvistetuista ikärajoista.

Eroamisikää koskevia säännöksiä puolustusvoimien ja rajavartiolaitoksen hallinnonaloilla

Valtion virkamiesten yleisestä eroamisiästä poikkeavasta eroamisiästä on säädetty puolustusvoimista annetussa laissa sekä rajavartiolaitoksen hallinnosta annetussa laissa.

Puolustusvoimista annetun lain (551/2007) 47 §:ssä säädetään eroamisiästä, joka sotilasvirassa vaihtelee 45 ja 63 vuoden välillä. Pykälän 3 momentin mukaan pääesikunta voi painavasta syystä ja virkamiehen suostumuksella päättää, että virkamies voi jatkaa palveluaan samassa virassa eroamisiän jälkeen määräajan, kuitenkin enintään siihen saakka, kun virkamies täyttää 68 vuotta, sotilasprofessorin virassa oleva virkamies enintään siihen saakka, kun hän täyttää 63 vuotta, ja sotilasvirassa oleva virkamies enintään siihen saakka, kun hän täyttää 55 vuotta.

Rajavartiolaitoksen hallinnosta annetun lain (577/2005) 35 ja 35 a §:ssä (muutettu lailla 477/2010) säädetään eroamisiästä ja oikeudesta jatkaa palvelua eroamisiän jälkeen. Lain 35 a §:n mukaan eroamisikä rajavartiolaitoksen sotilasvirassa vaihtelee 50 ja 64 vuoden välillä.

Lain 35 §:n 1 momentin mukaan rajavartiolaitoksen päällikkö voi painavasta syystä ja virkamiehen suostumuksella päättää, että muu kuin tasavallan presidentin nimittämä virkamies voi jatkaa samassa virassa eroamisiän jälkeen määräajan, kuitenkin enintään siihen saakka kun virkamies täyttää 68 vuotta, ja sotilasvirassa oleva virkamies enintään siihen saakka, kun hän täyttää 55 vuotta.

Perustuslakivaliokunnan pakollista eroamisikää koskevaa käytäntöä

Eduskunnan perustuslakivaliokunta on eläkelainsäädännön muuttamisesta annetun hallituksen esityksen (HE 242/2002 vp) johdosta antamassaan lausunnossa katsonut esitystä perustuslain 6 §:n kannalta arvioidessaan, että pakollisen eroamisiän säätäminen ei ole mahdollista kuin tätä tarkoittavin nimenomaisin säännöksin, jotka täyttävät perusoikeuksien yleiset rajoitusedellytykset (PeVL 60/2002 vp).

Puolustusvoimista annettua lakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 264/2006 vp) puolustusvoimien virkojen kohdalla sovellettavia alempia eroamisikiä perusteltiin sillä, että sotilaseläkejärjestelmän ja siihen liittyvien eroamisikärajojen avulla hallitaan sotilashenkilöstön ikärakennetta sodan ajan tehtäviä ajatellen sekä tuetaan sotilaskoulutetun reservin muodostumista (lakiehdotuksen 47 §:n yksityiskohtaiset perustelut, s. 56). Eroamisiästä ei ehdotettu säädettäväksi laissa, vaan esityksen perusteluista ilmeni tarkoituksena olevan soveltaa vastaisuudessakin puolustusvoimista annetun asetuksen säännöksiä asiasta. Niiden mukaan eroamisikä vaihteli 45 ja 63 vuoden välillä.

Esityksen johdosta antamassaan lausunnossa perustuslakivaliokunta totesi, että perustuslain 80 §:n 1 momentin säännös lain alasta kattaa perustuslakiesityksen nimenomaisen perustelumaininnan ja valiokunnan lausuntokäytännön mukaan myös virkamiesten oikeusaseman perusteet ja että virkamiehen eroamisikä kuuluu kiistatta näihin perusteisiin. Aikaisemmin asetuksella säädetyt, yleistä eroamisikää alemmat eroamisiät olivat puolustusvoimien tehtävien hoitamiseen liittyvien erityisten vaatimusten vuoksi valiokunnan mielestä sinänsä perusteltuja, mutta eroamisiän sääntelyä ei perustuslaista johtuvista syistä voitu enää jättää asetuksen tasolle, vaan asiasta tuli säätää lailla. (PeVL 51/2006 vp).

Perustuslakivaliokunta otti samanlaisen kannan rajavartiointia koskevasta lainsäädännöstä sekä eräistä siihen liittyvien lakien muuttamisesta antamassaan lausunnossa. Eroamisiästä tuli säätää lailla, mutta sisällöllisesti valiokunnalla ei ollut huomautettavaa aikaisemmasta, asetukseen perustuvasta sääntelystä, jonka mukaan eroamisikä vaihteli pääsääntöisesti 50 ja 63 vuoden välillä (PeVL 9/2009 vp).

Perustuslain 106 ja 107 §:n tulkintaa sivuavaa perustuslakivaliokunnan käytäntöä ja muuta lainsäädäntöaineistoa

Perustuslakia koskeneen hallituksen esityksen mukaan perustuslain 106 §:llä voitiin katsoa olevan merkitystä erityisesti perustuslain perusoikeussäännösten (2 luku) soveltamisalalla mutta mahdollisesti myös lainsäädäntövallan siirtämistä koskevien säännösten soveltamisalalla (80 §) (HE 1/1998 vp, s. 163). Perustuslakivaliokunta ei lausunut tältä osin mitään mietinnössään, jossa se muun ohessa korosti, että tuomioistuinten asiana on viime kädessä antamalla perustuslaille etusija huolehtia siitä, ettei ratkaisun lopputulos yksittäisessä oikeustapauksessa ole siinä soveltamistilanteessa ilmeisesti perustuslain vastainen (PeVM 10/1998 vp, s. 30).

Perustuslain 107 §:stä oli kysymys perustuslakivaliokunnan hallituksen asevelvollisuuslaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi antaman esityksen (HE 37/2007 vp) johdosta antamassa lausunnossa. Valiokunta totesi, että sen saaman selvityksen mukaan esimerkiksi tuolloin voimassa ollut yleinen palvelusohjesääntö sisälsi erinäisiä sellaisia määräyksiä muun ohella vaalimainonnasta ja julkaisujen levittämisestä, jotka olivat kyseenalaisia perustuslaista johtuvien, laintasoista sääntelyä edellyttävien vaatimusten kannalta. Perustuslain tai muun lain kanssa ristiriidassa olevia ohjesäännön määräyksiä ei perustuslain 107 §:n takia saa soveltaa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa. Valiokunta jatkoi, että määräys voi olla tämän säännöksen tarkoittamassa mielessä ristiriidassa perustuslain kanssa myös silloin, kun se koskee perustuslain mukaan lailla säänneltävää seikkaa (PeVL 9/2007 vp, s. 4).

Edellä selostetuissa, puolustusvoimia ja rajavartiolaitosta koskevista esityksistä antamissaan lausunnoissa perustuslakivaliokunta ei lausunut mitään mahdollisesta velvollisuudesta olla soveltamatta tuolloin voimassa olleita asetuksia.

Poliisien eroamisikään liittyvistä uudistushankkeista

Poliisien eroamisiästä ei ole toistaiseksi säädetty lailla. Sisäasiainministeriön poliisiosasto asetti 1.9.2009 eroamisikää koskevan lainsäädäntöhankkeen, jonka tehtävänä oli muun muassa valmistella poliisin hallinnosta annetun asetuksen eroamisikää koskevan sääntelyn nostamista lakitasolle sekä ehdottaa säädösmuutoksia, jotka mahdollistavat palveluksessa jatkamisen eroamisiän jälkeen täyden eläkkeen saamiseksi. Tämä sen enempää kuin vuonna 2010 asetettu uusi poliisivirkojen eroamisikää koskeva selvityshanke ei ole johtanut asiaa koskevan hallituksen esityksen antamiseen. Tämän vuoksi myöskään perustuslakivaliokunta ei ole ottanut kantaa poliisin eroamisiän erityisen sääntelyn perustuslain mukaisuuteen.

Valtion virkamiesten yleistä eroamisikää koskevan sääntelyn kehityksestä

Vuonna 1988 voimaan tulleen ja vuoteen 1994 voimassa olleen valtion virkamieslain (755/1986) 50 §:n mukaan virkamiesten yleinen eroamisikä oli 67 vuotta.

Voimassa olevan valtion virkamieslain 35 §:n 1 momentin alkuperäisen säännöksen (750/1994) mukaan virkamiesten yleinen eroamisikä oli 65 vuotta. Lain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 291/1993 vp) yleinen eroamisikä ehdotettiin säilytettävän ennallaan 67 vuodessa, mutta eduskuntakäsittelyssä ehdotusta muutettiin ja yleiseksi eroamisiäksi säädettiin 65 vuotta. Hallintovaliokunnan mietinnössä (HaVM 5/1994 vp) muutosta perusteltiin seuraavasti: "Valiokunta ehdottaa virkamiesten yleisen eroamisiän alentamista hallituksen esityksessä ehdotetun 67 vuoden sijasta 65 vuoteen. Tämän päivän yhteiskunnassa erityisesti julkisen vallan käyttämiseen liittyvät tehtävät ovat niin vaativia ja vastuullisia, että 65 vuoden ikääkin voidaan pitää varsin korkeana yleisenä eroamisikänä."

Valtion virkamiesten yleinen eroamisikä nostettiin 68 vuoteen vuoden 2005 alusta voimaan tulleella lailla valtion virkamieslain 35 §:n muuttamisesta (682/2004). Muutos liittyi valtion eläkejärjestelmän uudistamiseen. Hallituksen esityksessä laeiksi valtion eläkelain ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta (HE 46/2004 vp) uudistuksen tavoitteista todetaan muun muassa seuraavaa (s. 6):

"Yksityisten alojen eläkelakeja on uudistettu laeilla 634 - 638/2003, jotka tulevat voimaan vuoden 2005 alusta. Uudistuksen tavoitteena on vahvistaa työeläkejärjestelmän kestävyyttä ja turvata eläkejärjestelmän piirissä oleville riittävä eläketurva myös tulevaisuudessa. Tavoitteena on keskimääräisen eläkkeelle siirtymisiän myöhentäminen kahdella kolmella vuodella.

Tämän esityksen tarkoituksena on uudistaa valtion eläkejärjestelmää samojen periaatteiden pohjalta, jotka on toteutettu yksityisen sektorin eläkejärjestelmään edellä mainituilla lainmuutoksilla.

Valtion eläkejärjestelmän kestävyyden, eläkejärjestelmien yhtenäistämispyrkimysten ja eri eläkejärjestelmien piirissä työskennelleiden vakuutettujen eläketurvan kokonaisuuden kannalta on tarkoituksenmukaista, että yksityisaloilla toteutettavia muutoksia vastaavat muutokset toteutetaan soveltuvin osin myös valtion eläkejärjestelmässä."

Unionin oikeuden asettamista vaatimuksista ikään perustuvalle yhdenvertaiselle kohtelulle

Unionin (aikaisemmin Euroopan yhteisöjen) tuomioistuin on hyväksynyt ikään perustuvan syrjinnän kiellon periaatteen, jota on pidettävä unionin oikeuden yleisenä periaatteena. Periaate on konkretisoitu neuvoston direktiivillä 2000/78/EY yhdenvertaista kohtelua työssä ja ammatissa koskevista yleisistä puitteista sovellettavaksi työssä ja ammatissa (asia C-144/04, Mangold , 74-75 kohta, asia C-555/07, Kücükdeveci , 21 kohta, sekä asia C-447/09, Prigge ym. , 38 kohta). Ikään perustuvan syrjinnän kielto sisältyy myös Euroopan unionin perusoikeuskirjan 21 artiklan 1 kohtaan. Perusoikeuskirjalla on Lissabonin sopimuksen voimaantulon myötä 1.12.2009 sama oikeudellinen arvo kuin perussopimuksilla (asia C-447/09, Prigge ym. , 38 kohta).

Mainitun direktiivin johdanto-osan 18 perustelukappaleessa todetaan, että

"Erityisesti tämän direktiivin seurauksena ei voi olla, että puolustusvoimat, poliisiviranomaiset, vankila- tai pelastusorganisaatiot olisivat velvollisia ottamaan palvelukseensa tai pitämään palveluksessa henkilöitä, joilla ei ole vaadittavia valmiuksia suoriutua niistä tehtävistä, joita heiltä voidaan edellyttää ottaen huomioon oikeutettu tavoite säilyttää näiden organisaatioiden toiminnan ominaislaatu."

Direktiivin johdanto-osan 23 perustelukappaleen mukaan

"Erilainen kohtelu saattaa olla oikeutettua erittäin rajoitetuissa tilanteissa, jos jokin uskontoon tai vakaumukseen, vammaisuuteen, ikään tai sukupuoliseen suuntautumiseen liittyvä ominaisuus muodostaa työhön liittyvän todellisen ja ratkaisevan vaatimuksen ja jos tavoite on oikeutettu ja vaatimus oikeasuhteinen."

Edelleen direktiivin johdanto-osan 25 perustelukappaleen mukaan "tietyissä tilanteissa ikään perustuva erilainen kohtelu voi olla perusteltua, ja tämän vuoksi tarvitaan erityisiä säädöksiä, jotka voivat vaihdella jäsenvaltioissa vallitsevan tilanteen mukaan."

Direktiivin 1 artiklan ("Tarkoitus") mukaan:

"Tämän direktiivin tarkoituksena on luoda yleiset puitteet uskontoon ja vakaumukseen, vammaisuuteen, ikään tai sukupuoliseen suuntautumiseen perustuvan syrjinnän torjumiselle työssä ja ammatissa yhdenvertaisen kohtelun periaatteen toteuttamiseksi jäsenvaltioissa."

Direktiivin 2 artiklan ("Syrjinnän käsite") 1 kohdan mukaan:

"Tässä direktiivissä 'yhdenvertaisen kohtelun periaatteella' tarkoitetaan, ettei minkäänlaista 1 artiklassa tarkoitettuun seikkaan perustuvaa välitöntä tai välillistä syrjintää saa esiintyä."

Mainitun 2 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaan, sovellettaessa 1 kohtaa

"välittömänä syrjintänä pidetään sitä, että henkilöä kohdellaan jonkin 1 artiklassa tarkoitetun seikan perusteella epäsuotuisammin kuin jotakuta muuta kohdellaan, on kohdeltu tai voitaisiin kohdella vertailukelpoisessa tilanteessa".

Direktiivin 2 artiklan 5 kohdan mukaan:

"Tämä direktiivi ei vaikuta sellaisiin kansallisessa lainsäädännössä säädettyihin toimenpiteisiin, jotka demokraattisessa yhteiskunnassa ovat tarpeen yleisen turvallisuuden ja järjestyksen takaamiseksi ja rikollisuuden estämiseksi, terveyden sekä muiden henkilöiden oikeuksien ja vapauksien turvaamiseksi."

Direktiivin 3 artiklassa ("Soveltamisala") säädetään muun ohessa seuraavaa:

"1. Yhteisölle annetun toimivallan puitteissa tätä direktiiviä sovelletaan kaikkiin henkilöihin sekä julkisella että yksityisellä sektorilla, julkisyhteisöt mukaan lukien, kun kyseessä on:
a) työn tai itsenäisen ammatin harjoittamista koskevat edellytykset, myös valinta- ja työhönottoperusteet, alasta ja ammattiasemasta riippumatta, sekä uralla eteneminen;
- -
c) työolot ja -ehdot, myös irtisanominen ja palkka;
- - "

Direktiivin 4 artiklan ("Työhön liittyvät vaatimukset") 1 kohdassa säädetään:

"Sen estämättä, mitä 2 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään, jäsenvaltiot voivat säätää, että erilainen kohtelu, joka perustuu johonkin 1 artiklassa tarkoitettuun seikkaan liittyvään ominaisuuteen, ei ole syrjintää, jos tiettyjen työtehtävien luonteen tai niiden yhteyksien vuoksi, joissa tehtävät suoritetaan, kyseinen ominaisuus on todellinen ja ratkaiseva työhön liittyvä vaatimus, edellyttäen, että tavoite on oikeutettu ja että vaatimus on oikeasuhteinen."

Direktiivin 6 artiklan ("Oikeutettu ikään perustuva erilainen kohtelu") 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

"1. Sen estämättä, mitä 2 artiklan 2 kohdassa säädetään, jäsenvaltiot voivat säätää, että ikään perustuvaa erilaista kohtelua ei pidetä syrjintänä, jos sillä on kansallisen lainsäädännön puitteissa objektiivisesti ja asianmukaisesti perusteltu, erityisesti työllisyyspoliittinen, työmarkkinoita tai ammatillista koulutusta koskeva oikeutettu tavoite, ja jos tämän tavoitteen toteuttamiskeinot ovat asianmukaiset ja tarpeen.

Tällaista erilaista kohtelua voi olla erityisesti:

a) erityisten työhönpääsyä ja ammatillista koulutusta koskevien ehtojen sekä työehtojen, myös irtisanomis- ja palkkaehtojen, käyttöön ottaminen nuorille ja ikääntyville työntekijöille sekä työntekijöille, joilla on huollettavia, heidän työelämään pääsynsä tukemiseksi tai heidän suojelunsa varmistamiseksi,
b) ikään, ammatilliseen kokemukseen tai palveluajan pituuteen liittyvien vähimmäisehtojen asettaminen työhönpääsylle tai tiettyjen työhön liittyvien etujen saaminen,
c) enimmäisiän vahvistaminen työhönoton edellytykseksi kyseisen toimen koulutusvaatimusten perusteella tai jotta työ voisi kestää kohtuullisen ajan ennen eläkkeelle siirtymistä."

Direktiivin konkretisoimaa ikään perustuvan syrjinnän kiellon periaatetta ei loukata, mikäli direktiivin 2 artiklan 5 kohdan, joka koskee muun ohella yleisen turvallisuuden ja järjestyksen takaamista kansallisessa lainsäädännössä säädetyin toimenpitein, tai 4 artiklan 1 kohdan, joka koskee esimerkiksi ikään perustuvaa erilaista kohtelua, joka liittyy tiettyjen työtehtävien luonteeseen, taikka 6 artiklan 1 kohdan, joka koskee oikeutettuun tavoitteeseen liittyvää ikään perustuvaa erilaista kohtelua, soveltamisedellytykset täyttyvät. Unionin tuomioistuin on viimeaikaisessa oikeuskäytännössään tulkinnut näitä säännöksiä ja erityisesti direktiivin 6 artiklan 1 kohtaa arvioidessaan jäsenvaltion toteuttamien ikään perustuvien toimenpiteiden hyväksyttävyyttä (esimerkiksi asia C-144/04, Mangold , asia C-411/05, Palacios de la Villa , asia C-388/07, Age Concern England , asia C-341/08, Petersen , asia C-555/07, Kücükdeveci , asia C-45/09, Rosenbladt , asia C-499/08, Ingeniørforeningen i Danmark , yhdistetyt asiat C-159/10 ja C-160/10, Fuchs ja Köhler , sekä asia C-447/09, Prigge ym. ).

Oikeuskäytännössään unionin tuomioistuin on usein esikysymyksenä arvioinut, koskeeko kulloinkin käsillä oleva kansallinen toimenpide direktiivin 3 artiklan mukaiseen soveltamisalaan kuuluvaa kysymystä, käytännössä yleensä sitä, onko kansallisessa toimenpiteessä kysymys artiklan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitetuista työoloista ja -ehdoista, irtisanominen ja palkka mukaan lukien (asia C-411/05, Palacios de la Villa , 42 - 47 kohta, asia C-388/07, Age Concern England , 21 - 30 kohta, asia C-341/08, Petersen , 31 - 33 kohta, asia C-499/08, Ingeniørforeningen i Danmark , 19 - 21 kohta, yhdistetyt asiat C-250/09 ja C-268/09, Georgiev , 27 - 29 kohta ja asia C-447/09, Prigge ym. , 41 kohta).

Mikäli kysymys on direktiivin soveltamisalaan kuuluvasta toimenpiteestä, on unionin tuomioistuin seuraavaksi arvioinut, aiheuttaako tämä toimenpide direktiivin 2 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua ikään perustuvaa erilaista kohtelua, välitöntä tai välillistä syrjintää (esimerkiksi mainittu asia C-411/05, Palacios de la Villa , 51 kohta, asia C-388/07, Age Concern England , 34 kohta, asia C-341/08, Petersen , 34 - 35 kohta, asia C-555/07, Kücükdeveci , 29 - 31 kohta, asia C-45/09, Rosenbladt , 37 kohta, asia C-499/08, Ingeniørforeningen i Danmark , 23 - 24 kohta, yhdistetyt asiat C-250/09 ja C-268/09, Georgiev , 32 kohta, yhdistetyt asiat C-159/10 ja C-160/10, Fuchs ja Köhler , 33 kohta ja asia C-447/09, Prigge ym. , 42 - 45 kohta).

Ikään perustuvan erilaisen kohtelun kysymyksessä ollen unionin tuomioistuin on kulloinkin esillä olevasta asiasta riippuen arvioinut direktiivin mainittujen säännösten eli 2 artiklan 5 kohdan tai 4 artiklan 1 kohdan taikka 6 artiklan 1 kohdan, tai näiden säännösten yhdistelmän, edellytysten täyttymistä arvioidakseen, ovatko direktiivin säännökset esteenä kansallisen toimenpiteen soveltamiselle.

Mitä tulee direktiivin 2 artiklan 5 kohdan soveltamiseen, unionin tuomioistuin ei ole pitänyt toimenpidettä, jonka mukaan lentäjät eivät voi enää 60 ikävuoden jälkeen harjoittaa ammattitoimintaansa, vaikka kansallisissa ja kansainvälisissä säännöstöissä täksi ikärajaksi vahvistetaan 65 vuotta, mainitussa säännöksessä tarkoitetulla tavalla yleisen turvallisuuden ja terveyden turvaamiseksi tarpeellisena toimenpiteenä (asia C-447/09, Prigge ym ., 64 kohta).

Direktiivin 4 artiklan 1 kohdan osalta unionin tuomioistuin ei ole katsonut direktiivin olevan esteenä lainsäädännölle, jossa asetettiin 30 vuoden enimmäisikä otettaessa hakijoita keskitason paloteknisen yksikön palvelukseen, sillä erittäin hyvää fyysistä kuntoa voitiin pitää palomiehille kuuluvissa työtehtävissä, toisin kuin alan johtotehtävissä, direktiivin 4 artiklan 1 kohdan mukaisena todellisena ja ratkaisevana työhön liittyvänä vaatimuksena (asia C-229/08, Wolf , 40 - 41 kohta). Unionin tuomioistuin on pitänyt kansallista toimenpidettä, jonka mukaan lentäjien työsopimukset lakkaavat 60 vuoden iässä ja jonka tarkoituksena on taata lentoliikenteen turvallisuus, sinänsä direktiivin 4 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna, mutta suhteettomana ja siten kyseisen säännöksen vastaisena (asia C-447/09, Prigge ym. , 75 - 76 kohta).

Unionin tuomioistuin on pitänyt direktiivin 6 artiklan 1 kohtaa sovellettaessa hyväksyttyinä ikään perustuvan kansallisen toimenpiteen tavoitteina muun ohella seuraavia tavoitteita: kansallisten työmarkkinoiden säänteleminen etenkin työttömyyden hillitsemiseksi (asia C-411/05, Palacios de la Villa , 62 kohta), uusien työpaikkojen luomisen edistäminen (asia C-341/08, Petersen , 68 kohta), nuorten työntekijöiden työhönoton helpottaminen ja henkilöstöhallinnon joustavuuden lisääminen (asia C-555/07, Kücükdeveci , 35 - 36 kohta), työntekijöiden, jotka täyttävät eläkkeen saamista koskevat ikään ja maksettuihin maksuihin liittyvät edellytykset, työsopimusten automaattinen päättyminen (asia C-45/09, Rosenbladt , 44 - 45 kohta), erityisen irtisanomiskorvauksen kohdentaminen niihin työntekijöihin, joiden siirtymistä uuteen työsuhteeseen helpotetaan (asia C-499/08, Ingeniørforeningen i Danmark , 27 kohta), virkojen jakaminen mahdollisimman hyvin eri sukupolvien välillä, (yhdistetyt asiat C-250/09 ja C-268/09, Georgiev , 45 - 46 kohta sekä yhdistetyt asiat C-159/10 ja C-160/10, Fuchs ja Köhler , 49 kohta), uusien työpaikkojen luomisen edistäminen ja kokemusten vaihdon edistäminen, nuorten ja iäkkäämpien virkamiesten tasapainoinen ikärakenne sekä sellaisten oikeusriitojen välttäminen, jotka koskevat henkilön kykyä työskennellä tietyn iän saavuttamisen jälkeen (yhdistetyt asiat C-159/10 ja C-160/10, Fuchs ja Köhler , 50 kohta).

Unionin tuomioistuin on katsonut, että unionin oikeus ja direktiivin 6 artiklan 1 kohta olivat esteenä kansalliselle lainsäädännölle, joka oikeuttaa rajoituksetta tekemään määräaikaisia työsopimuksia, kun työntekijä on täyttänyt 52 vuotta, ellei ole olemassa läheistä liittymää saman työnantajan kanssa aikaisemmin tehtyyn toistaiseksi voimassa olevaan työsopimukseen (asia C-144/04, Mangold , 55 kohta).

Ikään perustuvan kansallisen toimenpiteen tavoitteiden identifioiminen on kansallisen tuomioistuimen tehtävänä. Tavoitteiden identifioinnissa kansallinen tuomioistuin voi käyttää apunaan paitsi lakia ja lain esitöitä ja esimerkiksi työehtosopimusta, joista tavoitteet ovat nimenomaisesti löydettävissä, myös muita lähteitä. Erilaisen kohtelun oikeutusperusteena on oltava direktiivin mukainen tavoite eivätkä pelkät yleiset toteamukset tietyn toimenpiteen soveltuvuudesta työllisyyspolitiikkaan työmarkkinoihin tai ammatilliseen koulutukseen nähden riitä osoittamaan, että kyseisen toimenpiteen tavoitteella voidaan perustella ikään perustuvan syrjinnän kieltoa koskevasta periaatteesta poikkeaminen (asia C-388/07, Age Concern England , 51 kohta). Jäsenvaltioilla on velvoite osoittaa, että oikeutusperusteena käytetty tavoite on oikeutettu, minkä osalta näyttökynnys on korkea (asia C-388/07, Age Concern England , 67 kohta, ja yhdistetyt asiat C-159/10 ja C-160/10, Fuchs ja Köhler , 78 kohta). Mikäli tavoitetta ei ole nimenomaisesti julkituotu lainsäädännössä tai kyseessä olevassa työehtosopimuksessa, on se kuitenkin voitava yksilöidä asianomaisesta asiayhteydestä johdettujen muiden seikkojen perusteella (asia C-45/09, Rosenbladt , 58 kohta, sekä yhdistetyt asiat C-159/10 ja C-160/10, Fuchs ja Köhler , 39 kohta). Kansallisen tuomioistuimen tehtävänä on tarkistaa, pyritäänkö kysymyksessä olevalla säännöstöllä oikeutettuun tavoitteeseen ja ovatko valitut keinot asianmukaisia ja tarpeellisia tavoitteen saavuttamiseksi (asia C-388/07, Age Concern England , 52 kohta, yhdistetyt asiat C-159/10 ja C-160/10, Fuchs ja Köhler , 39 kohta). Unionin tuomioistuimessa on vireillä Ruotsin Södertörns tingsrätt -tuomioistuimen asiassa C-141/11, Hörnfeldt , tekemä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklan mukainen ennakkoratkaisupyyntöasia, jossa unionin tuomioistuimen tulkintaa on pyydetty muun ohella siitä, voiko kansallinen sääntö, joka merkitsee ikään perustuvaa erilaista kohtelua, olla oikeutettu myös silloin, kun säännön taustalla olevaa tavoitetta tai päämäärää ei voida selvästi päätellä sen asiayhteyden perusteella, jossa sääntö on syntynyt, tai muiden tietojen perusteella.

Tavoitteiden toteuttamiskeinojen osalta unionin tuomioistuin on jättänyt jäsenvaltioille laajan harkintavallan. Yleisesti ottaen unionin tuomioistuin on väitettyä ikään perustuvaa syrjintää koskevissa yhteyksissä korostanut, että jäsenvaltioilla on harkintavaltaa niiden valitessa keinoja toteuttaa sosiaali- ja työllisyyspolitiikkansa tavoitteita (asia C-144/04, Mangold , 63 kohta, asia C-388/07, Age Concern England , 51 kohta, asia C-45/09, Rosenbladt , 41 kohta, ja asia C-341/08, Petersen , 51 kohta).

Mikäli kuitenkaan ikään perustuvan kansallisen toimenpiteen tavoitteet eivät ole yhdenmukaisia direktiivin 6 artiklan 1 kohdan mukaisten tavoitteiden kanssa tai mikäli tällaisia tavoitteita ei ole ensinkään yksilöitävissä, ei tavoitteiden toteuttamiskeinojen pohdintaan ole tarpeen ryhtyä.

Euroopan ihmisoikeussopimuksen asettamista vaatimuksista ikään perustuvalle yhdenvertaiselle kohtelulle

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 14 artikla sisältää syrjinnän kiellon, joka on rajattu koskemaan muualla sopimuksessa turvattuja oikeuksia. Vuodesta 2005 lähtien tätä täydentää yleisen syrjinnän kiellon sisältävä Euroopan ihmisoikeussopimuksen 12. lisäpöytäkirja, jonka muiden muassa Suomi on ratifioinut ja saattanut voimaan (SopS 8-9/2005). Lisäpöytäkirjan 1 artiklan 1 kappaleen mukaan laissa tunnustetuista oikeuksista nauttiminen turvataan ilman minkäänlaista sukupuoleen, rotuun, ihonväriin, kieleen, uskontoon, poliittisiin tai muihin mielipiteisiin, kansalliseen tai yhteiskunnalliseen alkuperään, kansalliseen vähemmistöön kuulumisen, varallisuuteen, syntyperään tai muuhun asemaan perustuvaa syrjintää.

Ikä on "muu asema" sopimusmääräyksen tarkoittamassa mielessä. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on katsonut, että syrjinnän käsitettä yleisen syrjinnän kiellon sisältävän pöytäkirjan tarkoittamassa mielessä on tulkittava samalla tavoin kuin sopimuksen soveltamisalaltaan suppeamman 14 artiklan kohdalla. Tämä tarkoittaa erityisesti sitä, että erilainen kohtelu ei ole kiellettyä syrjintää, mikäli sille on objektiivinen ja hyväksyttävä peruste (Sejdic ja Finci v. Bosnia ja Hertsegovina, suuren jaoston tuomio 22.12.2009, 55 kohta). Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan valtioilla on syrjinnän kiellon periaatetta soveltaessaan tiettyä harkintavaltaa, jota käytettäessä on kuitenkin muun ohessa otettava huomioon suhteellisuusperiaate.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

T on toiminut rikosylikomisarion virassa keskusrikospoliisin palveluksessa. Poliisiasetuksen (1112/1995) 1 §:n 2 momentin 1 c kohdan mukaan keskusrikospoliisin rikosylikomisarion viranhaltija kuuluu poliisin päällystöön. T:n poliisin hallinnosta annetun asetuksen 24 §:n 2 momentin mukainen eroamisikä on siten 63 vuotta.

Valtion virkamieslain 35 §:n 3 momentin mukaan virkamiehen virkasuhde päättyy ilman irtisanomista tai muuta virkasuhteen päättymistä tarkoittavaa toimenpidettä sen kuukauden päättyessä, jonka aikana virkamies saavuttaa eroamisiän.

T on hallinto-oikeudelle toimittamassaan hakemuksessa pyytänyt hallinto-oikeutta vahvistamaan, että hän on velvollinen eroamaan virastaan vasta täytettyään 68 vuotta.

T:n hakemuksessaan esittämät perustelut huomioon ottaen asiassa on arvioitava, tulisiko mainittu asetuksen säännös jättää soveltamatta perustuslain 107 §:n nojalla. Koska asiassa on kysymys T:n oikeuksista ja velvollisuuksista Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklassa ja perustuslain 21 §:ssä tarkoitetussa mielessä eikä asia erillisen valituskelpoisen päätöksen puuttuessa ole saatettavissa valitusteitse tuomioistuimeen, on T:n vahvistuskanteen luonteinen hakemus hänelle viimeksi mainittujen säännösten edellyttämän tuomioistuimeen pääsyn turvaamiseksi tullut käsitellä hallintolainkäyttölain 69 §:ssä tarkoitettuna hallintoriita-asiana.

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään katsonut, että T:n keskusrikospoliisin rikosylikomisarion virkasuhteeseen sovelletaan valtion virkamieslain 35 §:n 1 momentissa säädettyä 68 vuoden yleistä eroamisikää.

Poliisihallitus on valittanut hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Asiassa on ratkaistavana, voidaanko T:hen soveltaa hänen tahtonsa vastaisesti poliisin hallinnosta annetun asetuksen 24 §:n 2 momentin mukaista 63 vuoden eroamisikää sen asemesta, että häneen sovellettaisiin valtion virkamieslain 35 §:n 1 momentissa tarkoitettua 68 vuoden yleistä eroamisikää, kuten hän on esillä olevassa asiassa vaatinut.

Poliisin hallinnosta annetun asetuksen 24 §:n 2 momentin mukaan T:n eroamisikä on alempi kuin valtion virkamiesten yleinen eroamisikä. T haluaisi kuitenkin, että häneen sovellettaisiin valtion virkamiesten yleistä eroamisikää, mikä mahdollistaisi sen, että hän voisi jatkaa työskentelyä virassaan. Asetuksen soveltaminen merkitsee T:n asettamista hänen eroamisikänsä suhteen eri asemaan suhteessa niihin valtion virkamiehiin, joihin sovelletaan valtion virkamieslain 35 §:n 1 momenttia, mikä on tilanne yleensä valtion virkamiesten osalta. Pakollista eroamisikää on pidettävä yhdenvertaisuuslain 2 §:n 1 momentin 2 kohdassa ja direktiivin 3 artiklan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitettuna työehtona. Tilanne kuuluu siten yhdenvertaisuuslain sekä direktiivin 2000/78 soveltamisalaan. T:n näkökulmasta kysymys on hänen kohtelemisestaan epäsuotuisasti verrattuna yleensä valtion virkamiehiin eli lähtökohtaisesti yhdenvertaisuuslain 6 §:n 2 momentin 1 kohdassa ja direktiivin 2 artiklan 2 kohdan a alakohdassa tarkoitetusta välittömästä syrjinnästä (vrt. asia C-229/08, Wolf , 29 kohta, yhdistetyt asiat C-250/09 ja C-268/09, Georgiev , 32 kohta, sekä yhdistetyt asiat C-159/10 ja C-160/10, Fuchs ja Köhler , 34 kohta).

Asiassa on siten arvioitava, voidaanko valtion virkamiesten yleistä eroamisikää alemman eroamisiän soveltamista T:hen pitää yhteensopivana yhdenvertaisuuslain ja direktiivin säännösten kanssa. Jos näin ei ole, on asetus perustuslain 107 §:n nojalla jätettävä lain kanssa ristiriidassa olevana soveltamatta.

Yhdenvertaisuuslain 7 §:n mukaan syrjintänä ei pidetä muuten syrjinnän määritelmän täyttävää mutta oikeutettua ja oikeasuhtaista kohtelua, joka perustuu työtehtävien laatua ja niiden suorittamista koskeviin todellisiin ja ratkaiseviin vaatimuksiin. Samoin direktiivin 2000/78 4 artiklan 1 kohdan mukaan syrjinnän käsitettä koskevan 2 artiklan 1 ja 2 kohdan estämättä valtiot voivat säätää, että erottelu, joka perustuu esimerkiksi ikään, ei ole syrjintää, jos tiettyjen työtehtävien luonteen tai niiden yhteyksien vuoksi, joissa tehtäviä suoritetaan, kyseinen ominaisuus on todellinen ja ratkaiseva työhön liittyvä vaatimus, edellyttäen, että tavoite on oikeutettu ja että vaatimus on oikeasuhtainen.

Poliisin toimialalla saattaa olla tehtäviä, joissa yleistä eroamisikää alempaa eroamisikää voidaan pitää työn asettamien fyysisten ja psyykkisten vaatimusten vuoksi direktiivin 4 artiklassa tarkoitetulla tavalla todellisena ja ratkaisevana työhön liittyvänä vaatimuksena (vrt. asia C-229/08, Wolf , 37 - 45 kohta). Esillä olevassa asiassa ei kuitenkaan ole esitetty selvitystä siitä, että tällaisia vaatimuksia liittyisi keskusrikospoliisin päällystöön kuuluvan poliisimiehen tehtäviin.

Yhdenvertaisuuslain 7 §:n 2 momentin 3 kohdan mukaan laissa tarkoitettuna syrjintänä ei pidetä ikään perustuvaa erilaista kohtelua silloin kun sillä on objektiivisesti ja asianmukaisesti perusteltu työllisyyspoliittinen tavoite taikka työmarkkinoita tai ammatillista koulutusta koskeva tai muu näihin rinnastettava oikeutettu tavoite tai kun erilainen kohtelu johtuu sosiaaliturvajärjestelmien eläke- tai työkyvyttömyysetuuksien saamisedellytykseksi vahvistetuista ikärajoista. Direktiivin 2000/78 6 artiklaan sisältyy vastaavanlainen, edellä selostettu säännös.

Arvioitaessa eroamisikäsäännöksen yhteensopivuutta yhdenvertaisuuslain ja direktiivin 2000/78 kanssa T:n asiassa on selvitettävä, onko alempaa eroamisikää perusteltu oikeutetulla tavoitteella, ja jos näin on, ovatko tavoitteen toteuttamiskeinot asianmukaisia ja tarpeen (asia C-45/09, Rosenbladt , 38 kohta, asia C-499/08, Ingeniørforeningen i Danmark , 32 kohta, sekä yhdistetyt asiat C-159/10 ja C-160/10, Fuchs ja Köhler , 36 kohta).

Eroamisikää koskeva säännös on annettu valtion virkamieslain 35 §:n 2 momentin nojalla. Lakia säädettäessä on siten katsottu, että tiettyihin asetuksessa täsmennettäviin virkoihin voidaan soveltaa valtion yleistä eroamisikää alempaa eroamisikää. Asetusta annettaessa on edelleen katsottu, että viran laatu on vaatinut yleistä eroamisikää alempaa eroamisikää. Lainsäädännöstä, lain esitöistä tai asetuksen valmisteluaineistosta ei ilmene mitään syitä, millä esillä olevassa asiassa tarkoitettua poliisipäällystön valtion yleistä eroamisikää alempaa eroamisikää olisi perusteltu.

Korkein hallinto-oikeus on pyrkinyt selvittämään yhdenvertaisuuslain 7 §:n 1 momentin ja direktiivin 6 artiklan 1 kohdan mukaisten tavoitteiden olemassaoloa virallisperiaatteen mukaisesti pyytämällä asiasta lausunnon sisäasiainministeriöltä. Korkeimpaan hallinto-oikeuteen toimitetussa lausunnossa ei ole esitetty mitään mainituissa säännöksissä tarkoitettuja tavoitteita, joilla alempaa eroamisikää olisi pyritty oikeuttamaan.

On siten selvää, etteivät yhdenvertaisuuslain 7 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetut edellytykset ikään perustuvan syrjinnän katsomiseksi oikeutetuksi täyty, kun huomioon otetaan se, miten tarkoitettua oikeuttamissäännöstä on sovellettava unionin tuomioistuimen direktiivin 6 artiklan 1 kohtaa koskevan edellä selostetun oikeuskäytännön valossa.

Asiassa ei siten ole esitetty objektiivisesti ja asianmukaisesti perusteltua tavoitetta ikään perustuvalle syrjinnälle.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan hyväksyttävä tavoite voi sinänsä käydä ilmi myös yleisestä asiayhteydestä silloinkin, kun sitä ei mainita lainsäädännössä (asia C-45/09, Rosenbladt , 58 kohta, sekä yhdistetyt asiat C-159/10 ja C-160/10, Fuchs ja Köhler , 39 kohta). Esillä olevan eroamisiän yleisestä asiayhteydestä ei kuitenkaan käy ilmi sellaisia objektiivisia ja asianmukaisia perusteita ja tavoitteita, joihin keskusrikospoliisin päällystöön kuuluvan poliisimiehen virkamiesten yleistä eroamisikää alemmalla eroamisiällä pyrittäisiin.

Asetukseen sisältyvää sääntelyä on pidettävä yhdenvertaisuuslain ja direktiivin vastaisena, eikä säännöstä, jonka nojalla keskusrikospoliisin päällystöön kuuluvan poliisimiehen virkasuhteen katsotaan automaattisesti päättyvän sen kuukauden päättyessä, jolloin poliisimies täyttää 63 vuotta, voida soveltaa virkamiehen vahingoksi. Näin ollen poliisin hallinnosta annetun asetuksen 24 §:n 2 momentin säännös on lain kanssa ristiriidassa olevana jätettävä perustuslain 107 §:n mukaisesti soveltamatta.

Tämän vuoksi ei ole tarpeen ottaa kantaa siihen, onko eroamisikää koskeva asetuksen säännös ristiriidassa perustuslain 6 §:n tai Euroopan ihmisoikeussopimuksen 12. lisäpöytäkirjan kanssa.

Korkein hallinto-oikeus toteaa lisäksi, ettei virkamiehen eroamisiästä säätäminen asetuksen tasolla täytä perustuslain 80 §:ssä asetettua vaatimusta siitä, että yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista on säädettävä lailla. Perustuslakivaliokunnan edellä selostetun lausuntokäytännön valossa on viimeistään vuodesta 2006 lähtien kiistatonta, että virkamiehen eroamisikä kuuluu asioihin, joista tulee säätää lailla. Esillä olevassa asiassa tämän perustuslain vastaisen säädöstason oikeudellisia vaikutuksia ei kuitenkaan ole tarpeen erikseen arvioida, kun eroamisikää koskeva säännös on tässä tapauksessa jätettävä soveltamatta edellä esitetyillä sisällöllisillä perusteilla.

Edellä lausuttuun nähden poliisin hallinnosta annetun asetuksen 24 §:n 2 momenttia ei tule soveltaa T:hen. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Täytäntöönpanoa koskeva vaatimus

Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Pirkko Ignatius, Kari Kuusiniemi, Irma Telivuo, Matti Pellonpää, Eila Rother, Timo Viherkenttä, Alice Guimaraes-Purokoski, Maarit Lindroos-Kokkonen ja Tuomas Lehtonen. Asian esittelijä Anneli Tulikallio.